En 1988 Lisandro de la Torre se gradúa de abogado. Su tesis doctoral versa sobre "Régimen Municipal". La elección del tema anticipa la dirección de su pensamiento. Los conceptos allí expuestos ha de concretarlos en la acción, con la " Liga del Sur", acentuándolos en el proyecto de ley que presenta en 1912, siendo diputado, a la consideración de la Cámara a que pertenece. Y ha de prolongarlos en " Extensión del Poder Municipal" , estudio que le requiera la Municipalidad rosarina en 1926, con motivo de un conflicto de jurisdicción planteado por la empresa de un ferrocarril. Es innegable que algunos conceptos expuestos en esta Tesis, escrita, téngase presente, en 1888, son limitados y caducos, si se los ve con la perspectiva de espacio que nos confiere el  siglo transcurrido. Y el propio de la Torre se encargó de modificarlos con palabras y hechos posteriores. 

CAPÍTULO l

LAS INSTITUCIONES MUNICIPALES: SU IMPORTANCIA Y SU INFLUENCIA SOBRE LA CONSTITUCIÓN SOCIAL

     El siglo presente ha visto desarrollar en el transcurso de sus días, las teorías políticas que aparecen en la historia de la humanidad como la obra más perfecta.

     En él se ha visto la evolución social que venía preparando sus elementos, en el seno de todas las razas, en el suelo de todas las comarcas y que de cuando en cuando en fulgores aislados anunciaba su marcha, paralela en su curso al lento avance de la cultura general y del progreso.

     La obra ha sido colosal, nunca en período alguno de la historia el estudio de las ciencias sociales ha sido mas difundido y más profundizado, el método analítico sutil y observador, las vistas de conjunto, las síntesis generales, todos los métodos y todas las escuelas, han atacado encarnizadamente los problemas sociales hasta desmenuzarlos y extraer la esencia, la formula, de las grandes cuestiones; de la libertad, del parlamentarismo, del Estado.

     La cuestión municipal no ha sido olvidada; se encuentra ligada a todas estas cuestiones vitales y la importancia de conocer su esencia es tan grande como la que se da a cualquiera de los otros problemas políticos.

     La comuna es una célula que tiene necesariamente que articular en el organismo general, sin estorbar y sin ser estorbada en su libre acción, y en este punto no más, ya va a sufrir las modificaciones que le traiga la circunstancia de estar el Estado organizado bajo un sistema de concentración o de descentralización política y administrativa.

     Para evitar estas influencias vamos a estudiar a la comuna en sí, como organismo completo, prefiriendo amoldar el Estado a sus exigencias esenciales, que acomodar los principios municipales al éxito de una concepción política de unidad y simplicidad general.

     Esto nos va a llevar a la adopción franca como guía de los principios individualistas y autonomistas, y no nos pesa, porque tenemos tanta fe en las energías individuales y en las fuerzas de los núcleos conscientes, como desconfianza en el automatismo de la administración, en la apatía del de la oficina, en todas esas fuerzas sin impulso que pueden contribuir a un conjunto armónico y sencillo en un sistema de arquitectura política, pero que ahogan a la libertad, con sus matices y variedades infinitas.

     Vamos a tener otro guía en el curso de este trabajo, y éste va a ser el conjunto de prácticas del pueblo que ha dado mas amplitud a la libertad municipal del pueblo cuyo progreso en todos los ordenes y cuyo carácter mismo no pueden prescindir de la influencia que en él ha ejercido la gran extensión de las libertades locales. Nos referimos a la Inglaterra, cuyo vigor como nación es un reflejo del vigor de sus comunas. Ella, en plena Edad Media, con gobiernos absolutos, operando la unidad nacional, por la disolución gradual de las entidades feudales, o en tiempos modernos y contemporáneos, a través de reñidas y numerosas guerras mantenidas en el continente, o en medio a las luchas de ideas que renovaban su organización política, nunca usurpó al individuo la gestión y manejo de los negocios locales de su comuna, la fijación de los impuestos, la designación de los funcionarios, el ejercicio de los actos casi domésticos de la administración de su localidad, tan limitados e insignificantes como legítimos, y cuya influencia honesta y educadora debía más tarde influir en la robusta complexión de la sociedad que las encerraba. Y así vivió la comuna de la ciudad populosa de organización casi aristocrática, y la parroquia de los campos nacida en torno de la iglesia del lugar y en cuya sacristía la asamblea de los vecinos, ordenaba los  gastos necesarios para el culto el orden y la conservación de los caminos. 

     La filosofía histórica demuestra que son estas prácticas las que dan vida vigorosa a los organismos sociales. Estos funcionamientos sin trabas del individuo son los elementos primordiales para la obra común de la constitución general que después los ampara y desarrolla. Y estos elementos se encuentran como en ninguna parte en la comuna.

     Las comunas florecientes han dado siempre a las naciones brillo y poderío. España es un ejemplo de su grandeza y en su decadencia. ¿Han estado la Inglaterra, la Suiza, la Bélgica agitadas por las convulsiones que lo ha estado la Francia? ¿Y en cuáles países está hoy la libertad mejor cimentada? No es ciertamente a la Francia centralizadora a quien corresponde el mérito de la mayor perfección constitucional.

     Es pues en la libertad comunal, y en las múltiples libertades privadas que fluyen de la facultad dejada al individuo de cumplir se destino con entera independencia donde están las verdaderas raíces de solidez de las organizaciones sociales, porque son ellas las que engendran el apego al orden, sin el cual nada duradero se funda y el amor a la cosa pública nacional por la satisfacción adquirida en la dirección de los negocios propios.

     Resulta así que la comuna no produce sólo aquellos beneficios que inmediatamente se derivan de la realización de su objeto. Institución esencialmente natural y libre tiene influencia en todas las manifestaciones de la actividad política de una nación.     

     Acabamos de decir que es la base de su estabilidad, la garantía más eficaz del orden, la ayuda más poderosa del espíritu práctico de la libertad, todavía queda otra consecuencia de resultados no menos apreciables, es profundamente educadora, en el sentido administrativo y constitucional de la palabra.

     En los últimos peldaños de la administración, donde como dice Le Play " los errores de aprendizaje no comprometen ningún interés general", proporciona a los individuos campo suficiente para ejercitarse en la práctica de la ciencia del gobierno, par adquirir el hábito que los pondrá mas tarde en estado de entrar a dirigir con acierto intereses más complicados y generales. Y aún no aprovechan sólo los que personalmente dirigen la administración porque esta vinculación, esta articulación del gobierno y del pueblo forma una atmósfera general de capacidad y de orden que hace el pueblo más soberano y al gobierno más responsable.

Esta educación libre es más duradera, porque su bien proviene no del número de los funcionarios sino de la condición de estos y de la manera como desempeñan sus funciones. En el sistema de la centralización un regimiento numeroso de empleados podrá tal vez arribar a mejores resultados materiales respecto a una función dada, pero como enseñanza no quedará nada de su obra. En el sistema de la comuna libre, del descentralismo, un número reducido de voluntades podrá tal vez fracasar en una empresa, pero siempre quedará la semilla cuya germinación es segura, porque la fecunda la acción individual libre, enérgica y responsable.

     Por eso son necesarios los municipios libres e indispensable organizarlos donde no existen.

     La sociedad sin ellos reposa en el vacío. Una revolución conquista una constitución liberal, las usurpaciones lentas, la habilidad, el fraude, se encargan de anular sus efectos. Se viene poco a poco al despotismo sin sentirlo o sintiéndolo sin poder evitarlo, porque falta el punto de apoyo. El malestar es continuo. Aun un gobierno regular, ejecutor fiel de una constitución casi perfecta, no podrá impedir el despotismo de su sucesor inmediato. Es el reinado de la inconsistencia. Con cuanta razón dice Tocqueville: "en la comuna es donde reside la fuerza y la vitalidad de los pueblos libres. Las instituciones comunales son a la libertad lo que las escuelas primarias son para la ciencia; ellas la ponen al alcance del pueblo, le inspiran el gusto de su manejo y lo habitúan a que la sirva.

     Sin instituciones comunales una nación puede darle un gobierno libre pero no por eso ha de tener espíritu de la libertad. Pasiones pasajeras, intereses del momento, el acaso de las circunstancias pueden darle formas exteriores de independencia, pero el despotismo oculto en el interior del cuerpo social ha de aparecer tarde o temprano en la superficie". Y Le Play, en la Reforma Social, lamentando la desaparición de las comunas francesas y abogando por su restablecimiento, dice: "Los ciudadanos privados de iniciativa y de responsabilidad pierden toda confianza en la gestión de sus negocios. No crean ya como antes los recursos que después de las grandes calamidades reparaban los desastres o que durante la prosperidad elevaban espléndidos monumentos. Se dedican a mendigar débiles subsidios ante los funcionarios que administran el tesoro público y pagan de mala gana los impuestos y contribuciones. Es así como la desorganización de las comunas debilita en la nación el amor por la cosa pública.

     Viendo a la gente del  Estado dirigir sin ellos los pequeños intereses de cada localidad, los particulares se convencen naturalmente que no les corresponde velar por los grandes intereses de la patria".

     ¿Y que país, el estado de la República Argentina, no debe aspirar a vigorizar esos elementos, que serán la garantía de su libertad futura?

     No es solo la seductora atracción de una teoría lo que puede inducirla a encaminarse a esa senda. La importancia que los constituyentes dieron al régimen comunal está escrita en su carta fundamental en fórmula clarísima. La Constitución, en sus primeros artículos, después de establecer el régimen federal, al garantir a las provincias el goce y ejercicio de una Constitución republicana representativa, les deja amplia libertad para adoptar o no los principios que ella considera casi axiomáticos, el Ejecutivo único, la división de los poderes, el sistema bicamarista, pero exige terminantemente la administración de justicia, la instrucción primaria y el régimen municipal.

     Sanciona así, la ley de nuestras leyes, la necesidad de esta institución, cuyo elogio lo hacen la historia, la libertad y las legislaciones.

NATURALEZA DEL REGIMEN MUNICIPAL

     No es posible adelantar mas sin determinar el carácter propio de las instituciones comunales. Este punto tiene una importancia primordial por la naturaleza de las consecuencias que entraña. Un paso a uno u otro lado puede llevar a rumbos diametralmente distintos.

     ¿Cuál será la situación de la comuna en relación con el Estado?

     ¿Participará del carácter político de este? ¿ Tendrá solamente un rol privado? El primer caso entraña su sometimiento y la variación en el carácter de esas elecciones y electores; en el segundo, se hace autonómica y soberana dentro de una esfera de límites precisos.

     Ya se ve cuán importante es la solución de este punto. Por nuestra parte, no vacilamos en resolvernos y adherirnos decididamente a la teoría que, limitando y precisando la acción municipal, le otorga en su esfera libertad y soberanía.

     Esto está de acuerdo con la naturaleza actual e histórica de la institución.

     Todo centro de población, forme ya una ciudad populosa, una villa pequeña o un caserío olvidado, engendra relaciones de vecindad entre las personas que lo componen, relaciones que van tomando poco a poco la forma de una aspiración al bienestar general. Habitando todos el mismo lugar, concurren por una ley ineludible a formar la asociación que ha de satisfacer las necesidades que cada uno aprecia, y que sólo el esfuerzo común puede alcanzar.

     En esta tendencia y en su realización no hay sino el fin económico y privado de conseguir ciertos beneficios a precio de los sacrificios que necesariamente tendrán que imponerse. No aparece por ningún lado el aspecto político. La asociación que resulta tiene derecho a exigir su independencia del Estado. 

     Cuando en el pasado en el fonde de su aldea los vecinos negociantes o propietarios sentían la necesidad de conservar los caminos, de sostener una escuela o de construir un cementerio, y votaban sus impuestos y gravaban sus propiedades  con esos fines, ni siquiera habían alzado la vista para inquirir la estructura constitucional del país, porque no veían en el ejercicio voluntario de aquellos actos, destinados a producir todos sus efectos en el estrecho límite de su distrito, nada que pudiera alterar los principios consagrados como bases para la organización política.

     Y ésta ha sido la naturaleza histórica de la asociación comunal, que no pueden desconocer hoy las leyes que intentan reparar su falta; ésta ha sido la primitiva institución municipal salida espontáneamente de la naturaleza de las cosas, y quitarle su carácter puramente económico y doméstico es desnaturalizarla, sacándola de la esfera única en que tiene objeto y vida y en que puede producir beneficios.

     Si después, con mayor perfección política, las municipalidades se instituyen por cartas orgánicas que claramente les confieren y limitan sus poderes, y donde no han sido creadas por el poder político no existen como cuerpo; si la época deferente no hace agrupar hoy alrededor de la parroquia, reunidos en corporación voluntaria, a los vecinos deseosos de sostener el culto y proveer a las necesidades comunales, si no son ya los contribuyentes mismos, sino delegados, los que votan los impuestos y determinan y fijan los recursos, no es por eso menos cierto que ninguna de estas modificaciones indispensables para adaptar a la vida social moderna la institución municipal puede llegar en su innovación a cambiarle sus carácter esencial y distinto, aquel que fue su rasgo peculiar en los pueblos, a donde hoy ocurre la historia deseosa de averiguar su existencia y origen.

     Hay otra faz de la comuna que concuerda y completa la exclusión que hacemos del carácter político de su naturaleza, y es la de no ser tampoco de esencia democrática o republicana.

     La historia puede ser aquí argumento decisivo. Las comunas no han florecido recién con los progresos de la libertad; lasa vemos en España adquirir una grandeza sin rival bajo un régimen absoluto, las vemos en Inglaterra en momentos de despotismo, en Alemania desorganizada, y aun las encontramos en nuestras campañas americanas en los tiempos coloniales, a la sombra del pabellón español, símbolo de la autoridad más omnipotente y fuerte que hayamos conocido.

     No, la comuna libre y natural por excelencia, la única que en la historia ha tenido éxito, no tiene nada que ver con la forma política de la Nación, porque abandonada a su libertad e iniciativa ha de vivir bajo cualquier clima, y bajo cualquier gobierno.

     La democracia estará más obligada a fomentarla. Bajo un gobierno absoluto que absorbe tantas libertades, que absorba una más o menos no modifica sino en poco su grado de maldad, pero la democracia que a todos ampara y vigoriza no puede jamás echar en olvido la libertad municipal. Esto sólo aumenta sus deberes respecto de ella pero no prueba que le sea esencial.

     De estos antecedentes deducimos nuestra conclusión. Toda organización municipal para constituirse conforme a los principios inmutables de la institución, deberá retirar a la comuna las facultades y funciones de cuerpo político y entregarle intacta su esfera económica.

     Las consecuencias no pueden ser más favorables a la libertad. Desprendiendo del cuidado del poder general las funciones de administración de grupos de individuos para entregarlas a los individuos mismos, se favorece su desempeño, y se robustecen las células del organismo que a su vez se nutre en ellas.

     Y si queremos la separación clara de los poderes políticos y de los comunales, es por el peligro que hay en mezclar a las funcione propias de una institución actos de otros orden, porque al desnaturalizarla la destruyen. Esto ya ha sucedido a las comunas. Habiéndoseles abandonado el cuidado de funciones políticas ha llegado el caso de ser indispensable al Estado someterlas a tutela, por el peligro de ver crecer independientes del poder central fuerzas que podrían debilitar su existencia. En vez de despojarles de la atribución peligrosa y limitarlas a su esfera inofensiva, se creyó indispensable a la institución el accesorio extraño e irregular y se sometió todo a la dependencia enervante del poder. El primer error arrastró al segundo y se sabe cuán difícil es recuperar una libertad caída en las manos del poder central.

     En Francia se encuentra un ejemplo. Se dio a los presidentes de la municipalidad (maires) el cargo de agentes de la policía judicial y el de reunir y organizar la guardia nacional, colocando de estas manera al jefe de una corporación autonómica y de orden privado por su esencia como agente de gobierno central, y como las milicias necesitan una organización idéntica en toda la Nación  y una dirección superior que no hable sino a subalternos fue necesario hacer a los maires nombrados por el presidente de la República en vez de ser electos por su consejo. Si éste reclama su autonomía, la Nación expone sus temores de abandonar la justicia y la fuerza a entidades que entonces se harían peligrosas y altaneras.

     Y al fin son los contribuyentes, abrumados por los impuestos que decretan funcionarios sin domicilio ni intereses en el lugar, los que pagan las consecuencias de los desaciertos gubernativos.

     El deseo de brillo y poderío que puede llevar a una corporación ambiciosa a solicitar mayor extensión de funciones fuera de las propias en la creencia de alcanzar con ello mayor importancia, si le da en el hecho el poder de dirigir mas empleados o de administrar caudales mayores, debilita la fuerza moral del cuerpo y lo desarma ante cualquier atentado a su existencia.

     Queda así expuesta la naturaleza del régimen comunal y formuladas las ideas que aceptamos, vamos ahora a terminar indicando en elemento que por la correlación íntima que tiene con el carácter de la institución no estaría mejor colocado en otra parte. Nos referimos a la influencia de la tradición y la costumbre en la legislación municipal.

     Podemos entregarnos nuevamente a la historia en busca de una prueba concluyente y citar a España, a Inglaterra, a los Estados Unidos y a Francia, ejemplos de países municipales en su historia los tres primeros y ejemplo contrario la última.

     La vida comunal de las ciudades españolas era intensísima.

     "La tradición de la libertad municipal, dice el Dr. Lucio V. López, se había arraigado tanto en el pueblo español, era tan profunda la educación que aquella sociedad había alcanzado con ella, que todas las ciudades libres sintiéronse oprimidas por la mano del poder despótico que amenazaba descargarse sobre ellas y someter al vasallaje aquella sociedad viril y noble que gobernaba su vida, su fortuna y su propiedad, ejecutando el más legítimo de los derechos del hombre. El grito de los comuneros, sofocado en los cadalsos de Villalar, será un baldón eterno para la monarquía absoluta y para el poder imperial de Carlos V; pero las instituciones libres de la España honrarán hasta la más remota posteridad el nombre de los que cayeron defendiendo la libertad de sus pueblos y de sus hogares esclavizados por un rey extranjero que no supo respetarlos como los habían respetado los reyes españoles".

     En Inglaterra y en los Estados Unidos, naciones cuya historia registra desde los primeros tiempos la amplia extensión que tuvo en ellos la libertad local, no ha habido ocasión para manifestar con las armas en la mano la veneración profunda que se tiene por ella, pero la prueba concluyente de su existencia se obtiene a la vista de la robusta vida que conserva y de la práctica continua y ordenada en que se ejercita; y si se la quiere aun más evidente basta comparar estos países con Francia, donde las reformas y las revoluciones han impedido la formación de la tradición y de la costumbre comunal y cuya falta produce hoy la indiferencia del pueblo, la incoherencia de la legislación y la inseguridad de las tentativas de reforma que fluctúan de uno a otro exceso.

     No menos visible es la influencia de la costumbre en relación a un régimen municipal que intenta implantarse. un país de centralización administrativa que trata de pasar al sistema municipal está todavía en peor situación que los pueblos primitivos que organizaron sus comunas en los albores de su civilización, porque no solo le faltan tradiciones, sino que tiene la tradición contraria de la absorción gubernamental que ha sido su ley constante. El gobierno y el pueblo han vivido desvinculados, con límites perceptibles con toda claridad, como dos elementos inconciliables en pugna uno con otro. Si en una revolución triunfa el pueblo lo toma para sí y desacredita la libertad con los excesos a que la lleva; si subsigue la relación lo devuelve todo al gobierno que desacredita a su vez a la autoridad llevándola al exceso contrario de un orden tiránico. Y como el elemento que une las dos entidades sólo podría encontrarse una vez que abandonando el sistema de la absorción, el ejercicio continuo durante cierto tiempo hubiera articulado los extremos contrarios, se tiene que la reforma marcharía al principio incierta y vacilante hasta que la práctica hubiera conseguido formarle su atmósfera propia.

     Desgraciadamente, este vicio inveterado de aislamiento es nuestra historia, tanto en el orden político como en el orden comunal y sus resultados no han podido ser más fatales. Quién sabe en el futuro que lección nos guarda  el tiempo por haber olvidado el culto de estas libertades, por haber cambiado nuestro amor de estas modestas prácticas al fruto aparatoso de la riqueza. Hoy la Nación asciende a la cumbre del progreso ornada en su camino por las magnificencias que derrama la espléndida fecundidad de su suelo, ataviada con las pompas que le procura el fruto desbordante de un trabajo fácil.

     Ojalá mañana la vista del peligro pueda detenerla en la cima, porque ésta, como todas las cumbres, tiene se pendiente fatal de descenso.

AUTONOMIA COMUNAL

     Llegados a este punto está planteada como consecuencia inmediata la cuestión de la autonomía de los municipios. ¿Conviene que las comunas obren con entera libertad de acción? ¿No es indispensable a un orden unitario que la acción del Gobierno se extienda hasta la más remota comuna? ¿Estas entidades independientes no son focos de descontento y de discordia y obstáculos a la unidad nacional? ¿No conviene al poder central tener en el seno de estas corporaciones un representante siquiera que vele por sus intereses y les advierta los peligrosos?

     Todas estas cuestiones han sido largamente debatidas en los últimos tiempos en casi todas las naciones, sostenidas siempre por la escuela liberal, y resistidas enérgicamente por el poder gobernante que ha combatido a la independencia de las comunas como peligrosa para la integridad del Estado.

     Nosotros vamos a tratar de apartarnos de todos los extremos; de las conveniencias de la escuela centralista, de los argumentos sacados de circunstancias anormales, y de las exageraciones de los autonomistas radicales que aspiran a imposibles (ejemplo: el proyecto de ley de 1980, para la Municipalidad de París) y vamos a intentar limitarnos a exponer los argumentos a favor de la independencia municipal que se derivan directamente de la consideración de su naturaleza.

     En efecto, casi puede decirse que de la sola exposición de los caracteres propios a la comuna que hemos hecho en el capítulo anterior se desprende la legitimidad de su autonomía.

     Tal como la hemos desarrollado, ¿qué obstáculo constituye para el Estado? Nadie puede dudar que las naciones necesitan dentro de cualquier orden constitucional, que la acción política de su gobierno se extienda a todo el territorio. Los recursos nacionales, la milicia, la defensa, la justicia, no pueden tolerar su violación impune por ningún habitante y la autoridad que los corrige debe obrar sin trabas, como que son los objetos más inmediatos de su soberanía. Pero, ¿a cuál de estos atributos del Estado se opone la comuna si se la sujeta estrictamente a sus principios? 

     A ninguno. El municipio obra en otro orden y hasta se compone de otros elementos, puesto que al elector que por el sufragio universal forma los cuerpos políticos, le exige nuevas condiciones si quiere obtener igual calidad para sus cuerpos locales.

     Y si su rol es de administración económica y doméstica y en su ejercicio ni hiere ni molesta al Estado, sería lo más injusto negarle su autonomía aún prescindiendo de las inmensas ventajas que se ha comprobado que obtiene con ella, sacrificándola a ideales políticos mezquinos, en lo que los asomos de libertad son pesadillas tan terribles que se la desfigura con todas las sospechas para evitar su propagación y preparar su ruina.

     Siendo así su escudo la calidad de sus atribuciones, hay entonces al organizar u municipio, que encerrarlo estrictamente en ellas, para evitar que en algún caso de conflicto pudiera dar la razón a sus contrarios. En párrafos anteriores dijimos que no se le debían dar jamás funciones ajenas a su misión. Es necesario además que sus mismas facultades se encuentren claramente deslindadas, aun cuando el deslinde pudiera traer la limitación en algún punto, porque la posesión segura y definida de un derecho da mayor estímulo para su ejercicio.

     La independencia de la comuna tiene además la ventaja de abandonar los individuos a la responsabilidad de sus actos. Nada estimula como esto. El funcionario municipal nombrado por un poder extraño, destinado la mayor parte de las veces a permanecer corto tiempo en el mismo puesto no vigila jamás con celo el interés de los habitantes. Completamente extraño a ellos que no han contribuido a su designación ni podrían influir en su mantenimiento, su ocupación principal es mantener vivas las influencias e intrigas que lo levantaron. Por el contrario, el vecino propietario o negociante relacionado y conocido, cuando es llevado a la dirección de los negocios locales encuentra en esta situación un medio de adquirir más preponderancia y aprecio y de robustecer las simpatías que lo unen a la sociedad donde reside y donde continuará residiendo al concluir sus funciones. No puede serle objeto de desprecio la buena o mala opinión que inspiren sus manejos. Conocido de todos, su responsabilidad no es ilusoria y sobre todo tratándose se agrupaciones pequeñas el olvido y el desprecio en que lo colocarán sus actos perjudiciales es motivo muy poderoso para contener muchas ambiciones y evitar muchos desaciertos.

    La comuna, además, siendo el lugar del nacimiento, o el de una larga residencia inspira en el grado más elevado el amor que siempre inspira la patria. Su progreso no es indiferente para los habitantes; apare de su propia conveniencia, el celo que despierta, el cariño que le tienen, o la emulación de alguna localidad vecina más afortunada son incentivos y coadyuvantes poderosísimos, para conseguir una administración ejemplar y laboriosa.

     Por pequeñas e insignificantes que parezcan estas causas, no pueden dejarse de lado al organizar las comunas. El resultado de su olvido en países como Francia ha sido la causa de ola ruina de los municipios y de la imposibilidad de reorganizarlos casi completa en que se encuentran actualmente.

     Todos los grandes gastos, los despilfarros que han consumido y endeudado las comunas provienen de esos funcionarios sin control moral ninguno, completamente extraños a todas esas solicitaciones casi fútiles que hemos señalado y que son las que inspiran la buena voluntad y el celo administrativo sin cuya cooperación no hay buen resultado posible.

     Con razón grande exclamaba Labouyale (l' état et ses limites, pag. 95): "Dejad a las comunas, dejad a los individuos la libertad de arruinarse, pues es con libertad con la que podrán enriquecerse; fiaos en esa fuerza que conduce al hombre por las vías de la razón y lo resguarda hasta de sus propias locuras: la responsabilidad. Buscad en la historia los países que han hecho grandes cosas y que son la gloria de la civilización. Atenas, Roma, Venecia, Florencia, Flandes, Holanda, Suiza, Estados Unidos, Inglaterra, todos han sido países municipales, donde la comuna abandonada a sí misma ha tenido siempre el derecho de arruinarse; buscad ahora los Estados que a pesar de una grandeza aparente se han hundido, sin poder levantarse de su decadencia, Egipto, el Imperio Romano, Bizancio, la China; son gobiernos sin vida municipal, estados centralizados. O la experiencia engaña o es necesario volver a la libertad".

     Pero la autonomía de las comunas tiene enemigos encarnizados que se han valido contra ella de argumentos de todo género.

     Como es necesario llevar el régimen municipal a los más remotos lugares y a las localidades pequeñas, se ha sostenido que estas agrupaciones pobres y despobladas están en la imposibilidad de  organizar el personal administrativo y hacer frente a sus gastos, lo que haría indispensable el nombramiento por el gobierno de las autoridades y su ayuda con subsidios pecuniarios, situaciones ambas que vendrían a colocar al cuerpo municipal bajo su dependencia. Pero el argumento no tiene consistencia.

     Para desempeñar las funciones administrativas de una pequeña comuna no se necesitan grandes dotes de ilustración. Cuanto menor es la población y la riqueza son menores también las necesidades, los gastos para satisfacerlas y la inteligencia para apreciarlas. Donde no se trata sino de aplicar impuestos reducidos a las necesidades que todos sienten, está mejor tal vez la administración en manos de un aldeano económico y honrado en medio de su ignorancia que en las de un extraño innovador e impaciente acostumbrado a la vida de las ciudades.

     Es curioso observar que es en Francia, país donde las comunas en tutela no han tenido jamás ocasión de poner a prueba su capacidad, donde se ha alegado su inhabilidad para dirigirse, mientras que Inglaterra y los Estados Unidos con su suelo cubierto de parroquias, municipios de población exigua, no han sentido jamás la necesidad de ir en ayuda de los ciudadanos incapaces de dirigir sus negocios comunales. Y este ejemplo es tanto más digno de tenerse en cuenta, porque siendo Inglaterra y los Estados Unidos con Bélgica y Suiza los países donde se ha radicado la comuna con vida mas vigorosa son también los que en más remotas épocas dieron a la autonomía municipal su verdadera extensión.

     En los últimos tiempos han hecho estas ideas mucho camino, la ley de organización municipal de Italia de la última fecha da a los consejos municipales de las ciudades la facultad de nombrar sus síndicos, y la misma Francia concediendo en 1871 a los consejos  de las ciudades de población menor de 20.000 habitantes el derecho de elegir sus maires dio el primer paso hacia la reforma completa alcanzada por fin con la ley de 5 de abril de 1884.

     Creyendo haber demostrado la conveniencia que existe en otorgarles vida independiente a las municipalidades cualquiera que sea su clase vamos a concluir este capítulo con una cita de Le Play en el mismo orden de ideas. Dice; "Aún cuando la burocracia por razón de la superioridad de sus agentes, tuviese derecho para pretender la supremacía, aún cuando pudiera administrar las ciudades mejor que los ciudadanos, no sería menos necesario proceder a la reforma. El interés público a este respecto consiste en regir los negocios locales, no según los principios o las simpatías de la autoridad central, sino según los deseos más o menos inteligentes de los interesados. Aún en un pueblo donde los agentes del Estado tuvieran la ciencia infusa y donde los agentes locales  evidenciaran la ineptitud de que se les acusa en Francia, este plan de conducta tendría siempre dos ventajas; haría cesar las quejas que resienten a los burgueses, cuando se les priva de la dirección de sus negocios íntimos, y pondría fin a los odios que suscita la interdicción de este derecho.

     Ejercitaría a los ciudadanos en el gobierno local donde los errores de aprendizaje no comprometen ningún interés general, y daría así a nuestra raza las costumbres e la libertad civil y política".

COMUNAS RURALES

    La organización municipal de las campañas y de los pueblos de pequeña población reviste una importancia tan grande como las dificultades que se presentan para llevarlo a cabo.

     El olvido de las campañas ha producido la ruina de muchas naciones poderosas. Ha sido siempre una preocupación muy corriente pensar que la prosperidad nacional se encarna únicamente en las grandes ciudades, pero es como tantas otras preocupaciones, un error.

    La historia demuestra evidentemente la corta duración de los deslumbrantes poderíos de los Estados a quienes no sostienen campañas abundantemente pobladas. No ha sido una lección aislada, las ciudades opulentas señoras de los mares enriquecidas con el comercio de intercambio y con los despojos de colonias lejanas; las ciudades guerreras de orgullosa altanería que alimentaban la pompa de sus triunfos con los tesoros del enemigo vencido, y aquí y allá astros de un momento, las opresoras de esclavos, las políticas, todas han descendido a sumergir su grandeza bajo el polvo de los campos incultos que vengaban su olvido en sus despojos.

     Otro es el destino de campañas cultivadas. Cuando las reñidas luchas internas o los grandes desastres nacionales parece que las han conducido a la decadencia, una cota tregua les devuelva por la enérgica vitalidad de los campos poblados, el poderío antiguo. Se puede extinguir el comercio marítimo de una Nación, aislarle su mercado por la desviación de una corriente comercial, destruir sus flotas, arrasar sus ciudades, desmantelar sus plazas fuertes; son los gajos frondosos del árbol, quedan las raíces, y de la choza del labrador retoñará con nuevos bríos la vida nacional, sostenida y vivificada en la soledad de los campos por la fecunda labor de la tierra, allí donde el alejamiento de intrigas y ambiciones, hace más noble y más puro hasta el amor a la patria.

     Sin embargo, no es solamente el cultivo material de las campañas lo que constituye por entero su fuerza. Es necesario que adquieran verdadera independencia, vida y fuerza propia que evite su absorción por las ciudades, y es aquí donde aparece la comuna, como el único elemento que Al introducir la autonomía local y el gobierno propio llene completamente el fin deseado. La autonomía, porque al hacer a la agrupación soberana le rebela su capacidad y la induce al ejercicio de sus derechos, y el gobierno propio porque le facilita la más completa y conveniente satisfacción de sus deseos, haciéndola a ella misma juez de sus propias necesidades.

     Esto es lo que han visto y han sentido la casi totalidad de las legislaciones. Los países que tenían la incomparable fortuna de poseer agrupaciones comunales establecidas por hábito histórico, se han preocupado de corregir sus defectos y depurar sus vicios, sin herir las prácticas que la costumbre había consagrado; y aquellos a quienes los pasados errores habían despojado de ellas, o los que no las habían tenido, se han puesto a la obra del restablecimiento o de la creación con verdadero ahínco.

     Solamente la América Meridional continúa despreocupada de tan vitales cuestiones, y en ella la República Argentina parece haberlas olvidado por completo; últimamente se dio una ley en Buenos Aires sumamente defectuosa en este punto, y cuyo comentario va en el capítulo VII de la segunda parte.

     Hay en esta materia en punto digno de tenerse en cuenta; punto olvidado en muchas legislaciones, y cuya importancia sin embargo es incuestionable. Consiste en la necesidad de organizar bajo regímenes diferentes las comunas de las grandes ciudades y las de los campos. En esto hay una lógica rigurosa con la exposición que hemos hecho de la naturaleza y carácter de las instituciones municipales.

     Desde que la comuna es una organización completamente natural, que nace sin violencia donde quiera que existe una agrupación de individuos, que resiste a los caprichos y a los artificios porque tiene un rol especial, basta la simple observación para convencerse de que siendo las necesidades y la naturaleza de los campos y de las ciudades radicalmente distintas, tienen también que ser diferentes los regímenes que los organicen como entidades sociales.

     Los objetos de atención primordial para unas y otras no son los mismos. Hay necesidades de las ciudades totalmente desconocidas en las aldeas; instituciones comunes e indispensables en las primeras, imposibles de implantarse en las segundas, y todo eso modifica los cuerpos administradores, no sólo en cuanto a su número, sino también en relación a sus poderes. En una palabra, la organización especial se impone. Si el municipio tiene que ser conforme a la naturaleza de las cosas, no hay nada más natural que crear cada institución para que responda a las necesidades que va a satisfacer, y nada más que a ellas.

     Ahora, aproximándonos a nuestras necesidades, y teniendo en vista la posible organización comunal de nuestras provincias, es de todo punto indispensable aceptar la penosa conclusión de que la falta de espíritu práctico y aún teórico de la libertad, y la ausencia de educación política y administrativa en nuestras masas rurales, dificultaría y retardaría considerablemente una aplicación amplia de las instituciones municipales. Es una herencia deplorable. La sumisión abrumadora y el alejamiento del gobierno, bajo el coloniaje, las turbulencias y las inquietudes de la revolución, después las luchas civiles, la anarquía, los caudillos, las extensas comarcas despobladas, el aislamiento de las ciudades, y siempre la falta de instrucción, y más adelante todavía cuando horizontes despojados auguraban días más felices, ¿ qué hemos tenido? La dejadez, la inicua dejadez de los gobiernos que desespera y desencanta, las tendencias constitucionales al centralismo y a la absorción, y las trabas y obstáculos que han hecho del campo donde debiera obrar el individuo consciente y responsable del imperio de la burocracia.

     En esta situación la obra sería más penosa, pero más meritoria. La implantación amplia de las municipalidades sería la conducción de la libertad al único cauce por donde podría con éxito entrar a fecundar las instituciones carcomidas.

DERECHO ELECTORAL MUNICIPAL

     Hemos expuesto la naturaleza y las condiciones de la institución comunal, hemos tratado de hacer resaltar sus ventajas, y abogado por la mayor extensión posible de su aplicación. Toca ahora el turno a su instalación como cuerpo administrativo, y tenemos que entrar a averiguar las condiciones de su constitución y funcionamiento.

     La primera cuestión que se presenta, se refiere a la elección de los cuerpos municipales, y hay que averiguar quiénes son electores y elegibles a ellos, y si es susceptible de aplicación el sufragio universal. La solución tiene que ser conforme a los caracteres esenciales de la institución. Por eso aceptamos la que encierran las siguientes palabras de Stuart Mill: "El derecho electoral debe corresponder a los que pagan impuestos, con exclusión de los que no pagan", y a cuya explicación vamos a entrar.

     La función principal de las comunas consiste en imponer, percibir e invertir los impuestos locales; desde cualquiera de estos puntos de vista, su dirección corresponde únicamente a los que contribuyen a formarlos.

     Fácilmente se concibe que una gran parte de los individuos que en una ciudad gozan del derecho electoral para la formación de los cuerpos políticos, no abonará ninguno de los impuestos comunales, y que por consiguiente se va a ver privado del voto y del derecho de ser elegido para éstos. Pero en esto no hay ninguna injusticia. Si tiene el derecho de voto en el primer caso, es porque la situación del Estado interesa a todos, no remotamente, como puede interesar la comuna al no contribuyente, sino directamente; la justicia, la defensa nacional, el servicio militar, tienen que interesar a todo ciudadano, y no hay ninguno exento de uno u otro de los deberes que exige la patria. Y como a todos se extiende el deber, a todos otorga el derecho una vez que la edad da cierta presunción de conciencia. Mientras que el no contribuyente a los impuestos municipales y que no es propietario (la contribución directa sobre la propiedad está incluida entre los impuestos que dan derecho al voto) ¿ qué deberes va a alegar ante la comuna para  pretender el derecho de sancionar con su voto un impuesto que van a pagar otros? ¿Será su sometimiento a las ordenanzas de higiene, de orden público, de moralidad, etc. ? No es suficiente. ¿Será su interés en la buena aplicación de los impuestos, y los beneficios que ella espera? Pero los impuestos son la propiedad de los contribuyentes que se aplica a fines de utilidad general, y su participación gratuita a ellos, en vez de darle derechos a pretender intervenir en su manejo, más bien le crea obligaciones por la comodidad y el bienestar que saca de los sacrificios ajenos.

     Es precisamente invocando los principios de igualdad que no puede tolerarse por el proletario entre a administrar los caudales del contribuyente, porque la verdadera igualdad no consiste en equiparar ante la urna todas las clases sociales, sino en tanto sean semejantes sus situaciones, y no es igual la situación del que está incluido en el pago de un impuesto, que la del que está exento de él. La verdadera igualdad, tratándose de un cuerpo cuyo motivo de existencia es una contribución, y cuyas funciones se refieren principalmente a la inversión de ella, debe amoldarse a la desigualdad de los individuos ante esa contribución.

      Es una exigencia natural. (En el bosquejo de ley que forma la parte final de esta tesis, puede verse que damos a los electores en número de votos proporcional a su contribución).

     Y en cambio, cuántos peligros si un equivocado espíritu de libertad extiende el voto municipal a todos los que abarca el sufragio universal. El que no va a abandonar el impuesto no se fija en su monto, y puede impunemente gravar las fortunas ajenas, y como estos son los empleados y clases obreras deseosas de grandes empresas, que mejoren aunque sea momentáneamente su situación con el aumento de la demanda de trabajo, se entra al camino de los grandes gastos que aumentan las cargas de los que no los han exigido, y comprometen el porvenir con las deudas excesivas.

     Otra condición que completa la anterior, y que está igualmente de acuerdo con la naturaleza de las industrias municipales, es la de tener el elector su residencia en la localidad donde quiere hacer uso de su derecho de voto.

     Hemos manifestado en páginas anteriores la excelencia de los resultados que el sistema municipal ha producido en Inglaterra, e indicado que esta nación nos servirá de guía en muchas partes de nuestro trabajo. Vamos a entrar en este punto en algunos detalles de sus prácticas, porque ellas están de acuerdo con las ideas que acabamos de exponer. En Inglaterra se percibe el carácter privado y burgués de la comuna desde su nacimiento, que según veremos más adelante, tiene lugar el día en que las localidades se libran, de la percepción de impuestos por los agentes del rey, o bien por un pago único, o por la fianza de uno de sus vecinos. La administración de los impuestos se localiza entonces y entran a dirigirla los que han satisfecho el pago al Estado, y en el segundo caso el fiador es aquel a quien se da la mayor autoridad instituyéndolo mayor, o presidente de la corporación. Y  posteriormente, cuando la comuna estaba más adelantada en su evolución, habiendo adquirido una Carta de Institución definitiva, son condiciones indispensables para ser elector municipal, la libertad personal, la residencia, y concurrir a los impuestos municipales y a los servicios de policía y justicia (Freemen, Resident, householders, paying scot, bearing lot). La comuna aparece así esencialmente burguesa. Este es el sano principio de la Edad media que la entrega a los que contribuyen a sostenerla  con los servicios pecuniarios del impuesto  (scot) y con los personales del jury (lot). Más adelante se introduce una reforma y se altera el principio con la introducción de las corporaciones o gremios, dotados de ciertos privilegios, pero la modificación es todavía en un sentido más restrictivo del voto. Los privilegios consistían en la exención de impuestos que eran reemplazados  por prestaciones correlativas.

     Las corporaciones se encontraban en casi todas las ciudades inglesas, y aunque por sí no tenían funciones de gobierno local, eran muy importantes por las franquicias y consideraciones de que gozaban. Pero donde adquieren una importancia inmensa es en la City de Londres, en la que el principio de organización de la burguesía se fusiona con ellas para modificar el derecho electoral.

     El voto se concede entonces, primero para ciertos objetos a los freemen que tienen los antiguos requisitos de Resident houselholders, paying scot, bearing lot, y segundo para otras funciones es necesario además estar alistado en alguna de las corporaciones. Además la asamblea de las corporaciones designaba anualmente dos personas para que ellas  eligieran el Concejo al Lord Mayor o Presidente de la Municipalidad de la City.

     Es interesante conocer la historia de estos gremios. Su origen fue modesto. M. Víctor du Bled lo refiere así: "¿ Queréis asistir, dice, al nacimiento de la corporación de los comerciantes en pimienta? Un día de año 1384, veintidós vendedores de pimienta de Soperr's Lane Cheapside, comiendo juntos deciden fundar un gremio, y designan a dos de entre ellos como primer gobernador uno, y primer presidente (wander) del gremio, el otro. Se busca un sacerdote con el fin de rezar y entonar cánticos por la confraternidad de todos los cristianos y aún convienen en pagar cada uno una contribución de un penique por semana (hoy se pagan a veces 100 libras esterlinas por año). Y es así, observa M. Dehaye, como entre fiestas y plegarias entró al mundo la corporación de los vendedores de especias". Londres tiene actualmente 76 gremios(contando los extinguidos de los que sólo queda el nombre, hay 9 ) que cuentan como 7.000 miembros y la mayor parte posee un comité de la corporación. La entrada a los gremios tiene lugar por nacimiento, matrimonio, y aún por compra en muchos de ellos, siendo necesario abonar una fuerte suma al ingreso pero no se exige el ejercicio de la profesión que indica el nombre del gremio, ni él haberla ejercido anteriormente.

     Estas corporaciones son los principales elementos del gobierno local de la City, y en su marcha progresiva ha ido casi suplantando a la burguesía, pero como ellas mismas salen de las clases burguesas y también contribuyen con prestaciones equivalentes a los impuestos, su influencia ha sido benéfica para la buena marcha de la comuna, a tal punto que la municipalidad de Londres las ha defendido enérgicamente contra todas las tentativas de reforma, y haciendo valer la inviolabilidad de sus cartas y actos ha conseguido sacarlas ilesas, enfrente de la ley 1835, que organizando la burguesía en todo el reino intentaba extender su influencia hasta ellas.

     Esta organización podrá juzgarse abusiva e imperfecta, no pretendemos tomar su defensa, porque creemos que no ha sido la forma, sino el espíritu lo que ha producido su éxito, y este espíritu es la inversión y el manejo de los caudales por los mismos contribuyentes, porque esto es lo que resulta, si se separa de las corporaciones las exterioridades pretenciosas de su pompa vana, de sus comida conmemorativas, de sus vestimentas deslumbrantes, y todo el simbolismo de sus costumbres, que el tiempo contribuye a hacer tomar un aspecto misterioso.

    Y bien, la ley que las ha reformado, o mejor casi extinguido en el resto de Inglaterra, trae su mismo espíritu, viene a probar la verdad de la frase de Macaulay:" Jamás ha existido un momento en la constitución inglesa, en que el elemento antiguo no haya primado sobre el elemento nuevo", pues en sus disposiciones resucita fielmente el principio de la Edad Media, quedaba el voto y el gobierno a los Freemen, Resident householders, paying scot, bearing lot.

     Basta leer estas disposiciones de las leyes inglesas para que la mente conciba inmediatamente un sistema ordenado, pacífico, de administración tranquila y correcta. No asoman los temores que aparecen siempre en nuestras organizaciones sociales, en las que nuestro genio meridional, amigo de todas las amplitudes y generalizaciones, intenta siempre introducir al pueblo ineducado y ciego, donde su falta de aptitudes debiera vedarle la entrada. Este sistema, al contrario aparece ya respetado y digno en la teoría, si no lo hubiera aplicado Inglaterra, bastaría siempre su enunciación para hacer concebir la energía de su complexión; gobierno, administración y pueblo se completan y vivifican en él mutuamente. La administración , en vez de ser la opresora del ultimo en manos del primero, es el campo donde ambos armonizan su trabajo, efectuando cada uno la parte que más se adapta a sus aptitudes.

     En el punto a que hemos llegado tenemos ya determinada la naturaleza del régimen municipal, sus ventajas y las condiciones necesarias para instalar sus autoridades.

     Con esto hemos conseguido el único objeto que nos propusimos al emprender este trabajo.

     Pero ahora lamentamos que la falta de tiempo nos impida ampliar la primera idea y penetrar al estudio de la municipalidad ya en ejercicio de sus funciones, porque presenta en esta faz puntos de tanto interés como los que nos han ocupado. Solo lo relativo a la división de sus poderes, a la clase de impuestos que puedan crear y a la responsabilidad de sus funcionarios, podría por sí dar lugar a trabajos más extensos que el presente y nos hubiera obligado por consiguiente en la escasez del tiempo a suprimir la segunda parte que corrobora con el ejemplo de las legislaciones la verdad de los argumentos de la primera y la tercera que es su aplicación en un bosquejo de ley.

     Por esta razón nos hemos detenido en este punto.

                                                                  Lisandro de la Torre

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